大众旅游时代的来临，一方面出现了繁荣的旅游市场，另一方面也出现了一些市场乱象，一些组织或个人绕过监管，非法开展旅行社业务，扰乱了正常的市场秩序。近期，在暑期旅游旺季到来之际，文化和旅游部启动暑期旅游市场整治“利剑行动”，明确提出集中打击利用互联网、自媒体和户外俱乐部等形式非法经营旅行社业务等违法行为。记者就此进行了深入采访。

有法不依 逃避监管

今年5月，吉林省旅游执法监察总队在专项整治行动中，捣毁了长春市一家“黑旅行社”。检查组发现，其文件资料中竟写着“针对不买东西、对行程有异议等情况的应对技巧”等内容；2017年，安徽蚌埠相关部门发现，一些旅游从业人员与当地协会组织等对接，非法组织客源外出旅游，经常发布“不合理低价游”线路，并租用非法营运车辆……

近年来，“非法经营旅行社业务”行为时有发生。总体来看，一类是合法企业或社团超范围经营，比如一些教育培训企业或社团、户外运动企业或社团等；一类是未经注册的非法组织或个人擅自组织旅行社业务，比如一些QQ群、微信群及未经注册的“俱乐部”。

目前，国家层面及各地政府对旅游业监管趋向综合监管，对“非法经营旅行社业务”的高发“地段”，增强部门合力，加大监管力度。

在研学旅行方面，2016年，包括教育、旅游等部门在内的11部门联合发布了《关于推进中小学生研学旅行的意见》，划定了学校、旅游部门、交通部门、保险监督管理机构的监管责任。在户外运动方面，2016年，体育、旅游等8部门联合发布《山地户外运动产业发展规划》，其中对山地户外运动的概念和外延做出了界定，并明确提出要遵循产业发展规律，完善市场机制，强化市场监管，强化安全主体责任制、监管责任制和岗位责任制。2017年，旅游主管部门发布修订后的《旅行社条例》，提出旅游、工商、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社的监督管理。

在地方层面，各地不仅开展了旅游市场整治行动，也出台了一些法规、政策。比如，湖南省旅发委近期下发通知，要求各地清理整治一批非法招徕、组织、接待旅游者的社会组织、企业和个人；2017年发布的《广东省旅游条例》明确提出，未取得旅行社业务经营许可的单位和个人，不得利用微信、博客等社交平台或者行业协会、学会、车友会、驴友会、俱乐部等形式，从事旅游经营业务。

当前，监管法规、政策日趋完备，但仍有部分企业或社团有法不依、逃避监管。中国劳动关系学院副教授翟向坤说，根据《旅行社条例》，经营旅行社业务有一定行业门槛——应当存入一定量的质量保证金；应当投保旅行社责任险；导游人员应当持有国家规定的导游证。非法经营旅行社业务的组织或个人逃避了上述责任和义务，“绕”过了行业门槛。正因如此，其经营成本相对较低，对正规旅行社形成了竞争优势。

观念有误 隐患众多

对于很多消费者来说，QQ群、微信群、俱乐部的活动“物美价廉”“灵活多样”，却忽视了其背后众多的隐患。

海南智海王潮旅行社董事长陈国江认为，非法经营旅行社行为至少有3个隐患，其一，经营主体缺少专业人员和正规资质，为了减少成本，存在使用“黑车”“黑导”等现象；其二，经营主体没有缴纳质量保证金、投保责任险，甚至不与旅游者签订书面合同，在发生安全事故或旅游纠纷时，旅游者的合法权益无法保障；其三，有的经营机构甚至不在任何管理部门监管范围内，一旦发生意外，无法及时进行救援救助，危及旅游者的生命和财产安全。

南开大学旅游与服务学院教授、博士生导师马晓龙也认为，一方面，非法经营一般不会有专业人员，组织游客旅行的成本较低，直接导致低价游或零负团费游等情况发生。另一方面，由于没有纳入旅游主管部门或安全监管部门的监管，甚至连基本的工商登记都没有，游客的合法权益无法得到有效保障，一旦发生事故和纠纷，往往会出现游客投诉无门。

部分从业者认为，只要注册了合法企业，并申请了合法经营范围，就可以规避《旅行社条例》的监管。记者通过查阅相关法规、政策发现，我国在户外运动、研学旅行、教育培训等领域都有严格的行业准入、职业资格认定制度，可以说，在旅游业和其他行业的交叉领域基本不存在监管“空白”。如果一味通过“咬文嚼字”逃避监管，稍有不慎即进入“违法违规”境地，露出原形。

加强监管 理顺市场

近年来，“非法经营旅行社业务”是旅游主管部门等重点打击的市场乱象之一，2017年和今年，“非法经营旅行社业务”都列入了暑期旅游市场整治任务。2017年4月，旅游主管部门公布的“不合理低价游”专项整治行动20起典型案件中，就包括非法经营旅行社业务案件。

对于如何进一步打击“非法经营旅行社业务”，翟向坤建议，第一，科学立法，细化、厘清旅行社的经营范围和业务边界，避免灰色地带，将事实上经营旅游业务的俱乐部、自媒体等统统纳入旅游监管中；第二，严格执法，建立多部门联动的综合治理机制，积极执法、精准查处；第三，大力宣法，提醒广大游客选择具有合法经营资质的旅行社，签订正规旅游合同。警惕打着AA制、非营利的幌子非法组织实施旅游业务的各类社会团体、俱乐部、协会、QQ群、微信群。

陈国江建议，政府应加大监督力度、增加监督措施，如增设举报平台、市民监督举报电话；要完善旅游行业相关法律法规，明确和规范旅行社经营范围和秩序；加大执法力度，通过加大对违法者处罚金额、责任到人等措施，对违法者或团体的违法行为进行处理和整治；要通过媒体加强合法经营宣传，增强社会整体守法意识。