党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。旅游作为五大幸福产业之一，是新时代人民群众对美好生活的向往的重要内容。与社会经济领域相对应，旅游业发展的主要矛盾表现为不断升级的旅游消费需求与有效供给不足、综合监管需求与旅游治理体系有待完善之间的矛盾。全域旅游作为适应新时代新需求的旅游发展战略和发展理念，为解决旅游业发展的主要矛盾做出了积极探索。随着全域旅游和“旅游+”战略的深入实施，旅游助力解决中国社会“新矛盾”的未来更加可期。

全域旅游推动行业综合治理格局初步形成，旅游环境不断优化。党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。”“社会治理模式要从单纯依靠政府进行管理向政府主导下的多元主体协同治理转变，从单纯依靠行政管理向注重协调、协商、合作转变。”全域旅游作为一项综合性的系统工程，在综合监管需求的带动下，“1+3”的旅游综合治理格局初步构建，助推新时代共建共治共享社会治理格局的形成。目前，全国已有24个省（区、市）、160多个地（市）先后设立了旅游发展委员会，一大批市县成立了旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局。实践证明，以“综合协调+专项保障”为特征的旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局等机制有效实现了从景点管理向区域旅游综合治理的转变，实现了“旅游纠纷从单一行政调解”向“调解+仲裁+行政执法+司法诉讼”的综合处置转变、旅游治安从被动的事后处置向主动、及时、有效处理转变。

全域旅游深化了旅游供给侧改革，供给侧配套不足问题得以有效解决。发展全域旅游是推进旅游供给侧改革的重要抓手。在落实全域旅游发展过程中，各地从适应需求多元化、市场消费升级的情况出发，统筹协调区域内各类资源，充分调动文化、教育、体育、医疗、农林、工矿、水利、交通等其他行业向旅游产业融合的积极性与主动性，以“旅游+”融合发展方式带动产业结构转型升级。从效果上看，着力开发一批面向本地和外来游客双重需求的产品业态，优化包括旅游公共服务和治理能力在内的旅游产品供给结构，形成符合多元化旅游市场消费需求的产品供给环境和供给形态，是补齐旅游供给侧短板的有效手段。

全域旅游引导全民、全社会参与，国民获得感和幸福感不断提升。发展全域旅游，打造幸福产业，提升国民获得感，与党的十九大精神高度契合。全域旅游通过横向上的区域空间和全社会成员参与，以及纵向上的全产业参与，实现了多领域、多产业向旅游业的延伸与跨界。浙江安吉县以美丽乡村建设为主导带动全域旅游发展，实现了环境、空间、产业和文明相互支撑、一二三产业整体联动和城乡一体有机链接的多赢局面。事实上民众不仅成为全域旅游参与者、建设者，更成为受益者、共享者，更加充分地享受到全域旅游带来的改革红利。

全域旅游助推“多规合一”改革，推动实现城市治理体系和治理能力现代化。与传统旅游发展模式相比，全域旅游重在统筹规划、协调发展，是以旅游业为优势主导产业，带动乃至统领经济社会全面发展的一种新的区域旅游发展模式。从规划角度来讲，全域旅游将整个区域作为旅游景区进行规划建设，强调社会资源和生产要素的优化配置都要紧密围绕旅游业展开。全域旅游发展的全局观、统筹观，以及以旅游产业为核心的规划指导思想，与“多规合一”的现实需求不谋而合。在近年的实践中，各地已初步形成了高层级政府牵头、多部门协同推进的工作机制。海南省在推进“多规合一”改革试点工作中，设立由副省长担任主任的领导小组办公室进行统筹协调，并成立了综合协调组、发展战略组、生态环保组、功能产业组、基础设施组等工作小组分头同步推进。县域层面，山东沂南不断巩固旅游主导地位，成立了由县长担任主任的规划委员会，定期组织旅游、国土、城建、交通等部门召开工作会议，形成了旅游引导、产业融合的协调推进机制，带动基层群众参与实现双赢。

夯实全域旅游地位，形成发展共识。在全域旅游实施过程中，各地应形成发展旅游就是发展地方社会经济的共识，统筹协调区域旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、文明素质等各类要素资源，充分调动旅游与其他产业融合的积极性和主动性，着力优化城市交通、建筑形态、商业贸易、公共服务等整体旅游环境，营造让本地市民和外来游客共享的生活、生产空间。

健全法律法规，提升全域旅游话语权。进一步贯彻落实以旅游法为代表的法律法规和相关政策。推进出台旅游规划法，明确旅游规划的法律性质、法律地位、与城市规划等规划的相互关系等，改变旅游规划在法律上的弱势地位。借助城市规划等相关立法，使全域旅游规划获得实施的保障，即全域旅游规划可以通过与城市规划、土地利用规划等的主动协调，对城市规划与土地利用规划修编，增加全域旅游规划的部分内容，使城市规划、土地利用规划中有关旅游的内容规范化、法规化，借助相关规划的法律效力获得土地的合法使用权，保障将全域旅游规划落实到空间布局上。

推动治理主体多元化与行为制度化，提升全域旅游治理能力。健全完善“1+3”综合执法保障机制，加强旅游市场综合监管，形成旅游部门牵头、部门联合执法的监管体制。突出地方党委、政府在全域旅游治理中的作用，各级政府应建立旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一处理的工作机制，将旅游市场秩序整理纳入政府质量工作考核；发挥旅游企业、协会民间组织、新闻媒体、公民自身等社会力量参与旅游治理，并接受国家旅游行政管理部门监督。加快建设市场主体、旅游从业者、游客的信用信息档案平台，完善A级景区、星级酒店、旅行社等级、特色目的地等品牌工程的进入退出机制；建立旅游市场秩序黑榜公示机制，以供给侧改革为重点推进旅游治理行为制度化。此外，制定科学旅游市场治理效果评价制度，维护旅游市场秩序，提升游客满意度。

引导市场积极参与，完善地方公共服务体系。要掌握旅游市场需求变化特征，利用大数据等技术手段，为市场主体与旅游市场需求对接搭建平台，提升全域旅游服务质量。积极引导具有成长力的本土型旅游企业发展，扶持旅游企业向专业化方向发展；通过信贷、融资、财政等优惠政策，扶持、培育一批具有竞争力的本土酒店、景区、旅行社、餐饮等旅游企业，在此基础上整合组建跨行业的综合性旅游企业。开放旅游市场，积极引进外资、内资和民间资本参与全域旅游建设，培育多元化的旅游市场主体。积极引导社会资本、国有资本参与全域旅游公共服务体系和工程建设，尤其是参与完善旅游厕所、旅游集散中心、自驾游服务体系等面向散客市场的公共服务建设。

形成推进全域旅游创新发展的促进机制。建立由分管政府领导和旅游、文化等部门负责人参加的官产学研联合联席会议制度，研究制定具体的促进政策和推进措施，创造良好的全域旅游创新环境。鼓励政府部门、高校、科研机构和旅游企业之间进行多种形式的合作，构建全域旅游协同创新联盟，组织开展企业与高等院校、科研院所之间的对口交流，定期举办产学研协同创新成果展等活动。完善官产学研人才流通机制，鼓励政府部门领导、研究工作者参与到产业实践中去，总结探索全域旅游发展的规律，指导欠发达地区的旅游发展。

（李雪 作者单位：中国旅游研究院）