规范性文件，俗称“红头文件”。它不属于法律、法规和规章，不受《立法法》调整，但在行政管理实践中，对公民、法人和其他组织合法权益的行使具有重大影响。

　　如何管住管好国土资源“红头文件”，确保其有效保护公民、法人和其他组织的合法权益？新年伊始，国土资源部发布《国土资源规范性文件管理规定》，对“红头文件”管理作出系统、明确规制，标志着法治国土建设取得又一积极进展。

　　日前，国土资源部政策法规司司长魏莉华就《规定》相关内容和背景进行了深入解读。

　　“红头文件”有点任性

　　按照依法行政的要求，行政机关应当依照法律、法规或者规章的要求来行使行政管理职权。但由于我国成文的法律体系不够完善，许多领域无法可依，或者现有的法律法规规定不够明确，使制发规范性文件成为行政机关的重要职能。国务院高度重视规范性文件的管理，并将其作为法治政府建设的重中之重。近年来，国土资源部认真贯彻落实国务院关于法治政府建设的一系列要求，在规范性文件管理方面做了大量工作，先后出台了《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》《关于加强规范性文件管理和法律应用解释工作的意见》和《关于实行规范性文件“三统一”制度的通知》等一系列规章制度，不断完善对规范性文件的管理措施。国务院法制办也将部确定为国务院完善规范性文件合法性审查机制试点单位。

　　自2015年以来，按照国务院要求，部开展了规范性文件的清理工作，结果发现，规范性文件管理突出问题不少：数量繁多——多达900多件；形式繁杂——不仅有部、厅发文，还有大量的复函、明电等；同类文件重复多——针对相同或同类事项前后制定多个文件，没有做好“立新废旧”的衔接，导致规定重复甚至规定内容不一致；对规范性文件解释不明确——地方大量来函要求部解释规范性文件，有的解释具有举证性质，有的解释属于地方行政行为确定合法性；不重视合法性审查和效力评估——一些文件出台未经过严格的合法性审查，很多文件过了有效期才发现部分内容还需要继续执行。

　　为有效解决上述问题，推进法治国土建设，完成好国务院试点任务，部2016年将制定《规定》纳入年度立法计划确定的重点立法项目，旨在结合试点并全面总结多年来规范性文件管理成效和问题的基础上，从更高的制度层面加强规范性文件管理，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　“红头文件”必须实行“三统一”

　　自2015年5月1日起，国土资源部全面实行规范性文件“三统一”制度，即统一登记、统一编号、统一发布，并以“国土资规”专门字号发布规范性文件。凡未以“国土资规”文号发布的其他各类文件，均不认定为规范性文件，不得作为国土资源行政管理的依据。实践证明，“三统一”制度的实施取得了预期效果——从2015年5月至今，只发布规范性文件30件，大大减少了规范性文件数量，提高了规范性文件质量，有效激发了市场活力。

　　此次《规定》的制定出台，将“三统一”纳入其中，上升为规章制度。《规定》第五条明确“县级以上国土资源主管部门制发规范性文件，应当使用专门的‘国土资规’字号单独编号，统一发布。未使用‘国土资规’字号单独编号的文件，不认定为规范性文件，不得作为管理行政相对人的依据”。

　　“红头文件”不是“你想出就出”

　　“红头文件”首先必须质量过硬、过关。因此，《规定》对规范性文件起草作出详细规定：

　　一是要求起草机构应当对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性和合理性进行全面论证，并对规范性文件需要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行广泛调研。

　　二是要求对涉及重大制度调整、重大公共利益以及影响群众切身利益的规范性文件，起草机构应当在起草阶段进行风险评估。

　　三是明确可邀请法律顾问和有关方面专家参与或者进行法律和专业论证。

　　四是要求充分听取下级国土资源主管部门、行政管理相对人、社会公众以及其他部门的意见。

　　“红头文件”必须审慎出台，须经合法性审查。此次制定《规定》，在部现行《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》基础上，按照国务院法制办相关要求，对原有规定进行了吸收和优化：

　　一是明确未经合法审查，规范性文件不得提请审议，不得发布实施；二是明确了合法审查应当提交的材料；三是明确了审查期限，法制工作机构应当自收到规范性文件送审材料之日起10个工作日内完成合法性审查工作，特殊情况可延长10个工作日；四是对审查意见进行了细化，包括通过合法性审查、退回起草机构修改、终止制定规范性文件等审查意见。

　　“红头文件”有了生命周期

　　自2011年起，国土资源部在国务院各部委中率先建立规范性文件有效期制度。实践证明，该项制度具有诸多利好。其一，自动淘汰功能，可适时取消不合时宜的规范性文件，有效控制文件数量；其二，动态清理功能，倒逼制定机关定期对文件进行效力评价、内容更新；其三，监督制约功能，打破了规范性文件“终身制”，有效避免规范性文件立、改、废的随意性；其四，秩序安定功能，通过设定有效期，使得公众对文件的生效和废止期限清楚明白，并且产生依规行为即会获得合法权益并受到法律保护的合理期待。

　　在总结部多年实施规范性文件有效期制度的基础上，《规定》明确“起草规范性文件应当注明有效期。规范性文件的有效期一般为3到5年，最长不得超过8年”。

　　《规定》还明确要求，规范性文件有效期满前6个月，原起草机构应当区分不同情况并提出不同处理意见。规范性文件需要继续执行的，应当在其有效期届满前公告延长有效期，延长期限不得超过其最初设定的有效期；规范性文件需要修改的，应当依照本规定在其有效期届满前重新制定发布。有效期届满，需要废止或者原起草机构未提出处理意见的，规范性文件自动失效。