乡村旅游、民宿、农村电子商务、特色小镇、设施农业……近年来，农村新产业新业态方兴未艾，用地保障问题也提上了议事日程。日前，国土资源部、国家发展改革委联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（以下简称《通知》），对这一问题给出了回答。国土资源部规划司有关负责人就此进行了解读。

　　农村产业融合发展急需用地保障政策

　　近年来，党中央、国务院高度重视农业供给侧结构性改革，支持农村产业融合发展。连续3年的中央一号文件都对此作出明确要求。为农村产业融合发展提供量身定做的用地保障政策，早已提上议事日程。

　　面对迫切的现实需求，2017年中央一号文件进一步明确提出“探索建立农业农村发展用地保障机制”，要求完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设，重点支持乡村旅游养老等产业和农村三产融合发展。2017年4月，国家发展改革委会同有关部门建立了农村产业融合发展部门协同推进机制，并明确将“研究提出保障农村产业融合发展用地的政策意见”作为年度重点工作，由国土资源部和国家发展改革委落实。

　　在这一背景下，《通知》应运而生，旨在主动作为、综合施策、落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善农村土地用途管制，做好农村产业融合用地保障，满足农村各类新产业新业态项目用地需求，加快推进农业农村现代化，促进农业增效和农民增收。

　　农村产业融合用地保障，政策性强、涉及面广，为确保文件“实用”“管用”，国土资源部多次进行实地调研，并以函调方式对全国31个省（区、市）进行了摸底调查。充分梳理总结地方需求和成功经验，确保新政有新内容、能够解决具体问题，能够对农村新产业新业态发展发挥促进作用。

　　立足优化空间布局发挥规划引领作用

　　土地利用总体规划，是优化配置农村土地资源、统筹协调农村用地空间与布局的核心手段。《通知》明确提出“发挥土地利用总体规划的引领作用”“因地制宜编制村土地利用规划”，并围绕计划指标安排给出了有针对性的政策红利。

　　规划方面，充分适应农村地区地域广阔、布局分散的特点，发挥规划统筹作用，允许预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。考虑到各地自然条件和产业特点差异较大，《通知》提出由省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强规划实施监管。

　　2017年中央一号文件明确，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。《通知》认真落实中央精神，要求安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。同时为了鼓励盘活存量建设用地，《通知》明确对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县地区，有关地方可给予新增建设用地计划指标奖励。

　　需要明确的是，保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

　　按照党的十九大提出的“优化存量资源配置，扩大优质增量供给”要求，做好农村产业融合发展，应立足现有农村用地规模和布局的优化。对此，《通知》提出了统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局。在规划实施手段上，充分利用土地综合整治平台，加大整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。

　　设施农用地管理服务更精准监管更高效

　　设施农业是农村发展新动能转换的重要手段，也是农业供给侧结构性改革的内容之一，符合现代农业发展方向。然而，设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，也是管理难点。近年来，设施农用地利用方面出现了一些新问题、新情况，突出表现为：现有设施农用地范围难以满足实际发展需要，一些地方借设施农用地名义违法用地。

　　针对上述问题，《通知》进一步扩大了设施农用地范围，将农业生产的配套设施由“规模化粮食生产”延伸为“规模经营必须兴建”范畴。如蔬菜种植等农作物种植园的看护类管理房用地，临时性烤烟等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地。通过进一步优化设施农用地范围，促进依托农业的产业融合和农业发展。

　　同时，针对一些地方“钻政策空子”、借设施农用地名义实施违法用地的行为，《通知》在扩大设施农用地范围的同时，进一步从三方面强化了用地监管：一是明确省县两级职责，规定省级国土资源部门管理重点放在设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及结束使用后恢复原状的保障措施上；县级国土资源部门负责具体监管事务。二是发挥群众监督作用，降低监管成本。首次要求县级设立设施农用地标示牌，接受公众监督。三是注重设施农用地信息化建设和管理，提高监管效率。将设施农用地信息纳入综合监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止设施农用地“非农化”。

　　农村一、二、三产业融合发展过程中，在土地利用方面体现出的重要特点是复合性和多样性。《通知》坚持绿色发展理念，推进农村产业深度融合和土地复合利用。一是明确因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。二是鼓励土地复合利用，对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能。

　　做好农村产业融合发展用地保障，须综合施策、多管齐下。当务之急，国土资源管理部门应从三方面着力做好政策执行保障工作。一是各地应开展本地区农业农村发展用地现状和需求的调查分析，分类规定用地标准和用地保障方式。二是开展耕地质量等别调查评价与监测，推进农用地基准地价制定和发布，加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证，为农村新产业新业态发展提供产权保障、创造融资条件。三是各级国土资源部门要加强与发展改革、农业、城乡规划、建设、环保、林业、旅游、消防等相关部门的协同联动，整合资源，加强培训指导，用足用好政策，同时要强化底线意识，落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，做好廉政等风险防控，合力推动新时代农业农村产业健康发展。