广东省市场监督管理局关于特种设备作业人员考核的实施意见政策解读

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　　一、起草的必要性

　　我省作为特种设备使用大省，数量位居全国前列，截至2020年三季度我省特种设备数量已达172.35万台（套）。根据统计近三年来，我省特种设备作业人员考核发证（包括复审）人数分别为2018年161898人，2019年219610人，2020年213446人(截至2020年三季度)，特种设备作业人员申请发证人数呈逐年递增态势。近三年来我省特种设备事故分别为2018年事故18起死亡13人，2019年事故15起，死亡12人，2020年事故事故6起（截至三季度），死亡5人。近几年所发生事故主要集中在设备的使用环节，因使用、管理不当造成的事故占事故总数的90%以上，具体表现是人员违章操作、操作不当或无证作业等。可见，要确保特种设备的安全运行，有效防止和减少特种设备安全事故的发生，很大程度上依靠特种设备作业人员掌握必要的安全作业知识作保障。

　　国家对特种设备作业人员实施资格管理，根据《中华人民共和国特种设备安全法》和《中华人民共和国特种设备安全监察条例》的规定，特种设备作业人员必须经特种设备安全监督管理部门考核合格，取得国家统一格式的特种设备作业人员证书，方可从事相应的作业或者管理工作。因此，提高特种设备作业人员的安全意识和考试质量，使特种设备作业人员遵章操作，并有能力对出现异常情况和故障进行分析、判断和处理，是预防事故的一项有效手段。但近年来，我省特种设备作业人员考核工作仍然存在诸多问题：

　　（一）考试机构的管理不够规范。尤其是特种设备许可作业人员许可审批权限下放后，考试机构由各地市特种设备设备监督管理部门委托，导致带来各考试机构各自为政，各考试机构考试标准不统一，各地监察机构对考试机构在考班组织和执行考试纪律等方面监督不够，由此对特种设备作业人员素质带来影响。

　　（二）系统对接不畅。按照总局的要求，各地的考试结果需与省局系统自动对接，发证信息经省局系统自动报送到总局的全国作业人员公示系统。而实践中部分地市局因各种原因系统对接不畅，导致发证信息不能及时公示。

　　（三）考试机构的委托不规范。考试属于行政许可环节中的技术性服务事项，根据规定，行政机关在选择考试机构时，不得违反公平竞争的要求。而目前绝大多数地市局在选择考试机构时，没有遵循该规定，甚至有的地市局通过单一来源采购的方式。

　　（四）许可审批流程不合法。根据总局新颁布的规则，特种设备作业人员许可中，应当是申请人提出申请，行政机关审查合格后，再委托实施考试。而目前相当一部分地市局仍然采取由考试机构集中审查资格，统一组织考试后再向发证机关申请发证的旧模式。

　　（五）作业人员证书异地复审不便。自特种设备作业人员考试实行信息化管理模式以来，凡是在我省考核发证的特种设备作业人员，其信息皆保存于考核发证系统中可以查询。只要符合考规要求就应对其证书予以复审。而目前尽管考核平台实现了全省统一，但各地市特种设备设备监督管理部门仍以各种理由拒绝异地复审，给作业人员流动带来不便。

　　（六）考试机构既考核又培训，存在利益冲突，带来审计风险。一些地市局的特种设备作业人员考核发证程序不规范，存在将前期行政机关对申请人许可材料的审核交由考试机构实施，并由考试机构将单个人的许可申请汇集成班，由考试机构组织考试后再集中向许可部门办理许可的情形，由此导致考试机构既考试又培训。在2019年审计厅对部分地市局的审计中也已经指出该问题，要求予以整改。

　　2019年5月，总局颁布了新的《特种设备作业人员考核规则》（以下简称《规则》），对特种设备作业人员资格考核提出了新的要求：一是对发证项目进行精简合并。《规则》中取消项目13项，合并项目33项，全部项目由原来的55项减至20项。二是进一步明确对发证机关要求。新《规则》明确，特种设备作业人员资格考核的具体发证机关及发证项目由省局确定并公布。对于氧舱等作业人员较少的项目，由省局发证，省局也可明确由市、县两级承担特种设备作业人员资格考核职能的相关部门（简称“发证机关”）负责。三是进一步明确对考试机构管理要求。省局负责制定考试机构的基本条件和委托要求，确定氧舱等作业人员较少项目的考试机构，市局负责在全国范围内选择并推荐其他项目的考试机构，省局统筹形成本省考试机构备选库并公布。发证机关通过购买服务或其他方式，从考试机构备选库中选择考试机构并委托考试。四是变更考核发证程序。发证程序由原来的申请人先参加考试合格，再到发证机关申请发证，变为申请人首先向发证机关提交申请，发证机关作出受理后，再到发证机关委托的考试机构报名考试，考试机构将考试结果报送发证机关实施发证。由于在2018年，省局已经将特种设备作业人员考核发证的权限下放至各地级市特种设备安全监督管理部门实施，因此为抓好新《规则》有关要求的贯彻落实，结合我省特种设备作业人员考核的实际情况，省局制定发布了《广东省市场监督管理局关于特种设备作业人员资格考核的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

　　二、制定依据

　　《中华人民共和国特种设备安全法》、《行政许可法》、《中华人民共和国特种设备安全监察条例》、《广东省特种设备安全条例》、《特种设备作业人员考核规则》（TSG Z6001-2019）、《广东省人民政府关于取消和调整一批省级行政职权事项的决定》（粤府〔2018〕57号）、《广东省财政厅转发<财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知>》（粤财采购〔2019〕2号）、《广东省质监局关于规范全省特种设备作业人员考试工作的意见》（粤质监特函〔2013〕327号）、《广东省质监局关于规范特种设备作业人员信息上传工作的通知》（粤质监函〔2017〕392号）、 《广东省人民政府办公厅关于印发广东省深入推进审批服务便民化工作方案的通知》（粤府办〔2018〕51号）、《广东省推进政务服务“跨城通办、一次办成”工作方案》（征求意见稿）

　　三、主要内容

　　（一）明确发证分级范围

　　特种设备作业人员资格考核工作由市级发证机关负责，发证项目为《特种设备作业人员资格认定分类与项目》（以下简称《分类与项目》）的全部项目。

　　（二）明确对考试题库和考试机构的管理

　　1.省局负责制定考试机构基本条件和管理要求，统一审核确定氧舱等作业人员较少项目的考试机构；负责在省局网站统筹公布全省特种设备作业人员考试机构备选库；负责组织建立全省统一的作业人员理论考试题库，制定全省统一的实操考试要求。推动实操考试逐步向模拟仿真化考试发展。

　　2.市局负责审核、验收、推荐特种设备作业人员考试机构。

　　（三）明确对考试机构的委托方式。特种设备作业人员提交申请时，应同时从省特种设备作业人员考试机构备选库中选择具有相应考试项目的考试机构参加考试，各地市特种设备监督管理部门根据申请人的选择，依法委托该考试机构实施考试。各考试机构应当在考试完成后10个工作日内，及时通过考核平台，将考试成绩推送至发证机关。发证机关应当按照要求，及时完成审批发证，并将许可证相关信息及时上传全省特种作业人员公示平台。

　　（四）明确作业人员资格证管理。明确作业人员证书样式、发证机关印章、复审要求、作业人员证书补发等要求。

　　（五）规范考核工作监督管理有关要求。

　　1.提出考试机构不得从事特种设备作业人员考试相关的培训工作。

　　2.明确各地市特种设备监督管理部门负责本行政区域内作业人员及考试机构的监督管理，确保各地市考试机构完全配备考试所必备的场地、设施及人员等，满足考试要求。对推荐的考试机构各地市特种设备监督管理部门每年监督检查原则上不少于1次。省局负责全省作业人员资格考核工作的监督管理，对投诉较多、考试工作量较小的考试机构进行重点监督检查；组织考试题库建设和更新完善，对“考核平台”及时进行升级改造，对各地贯彻落实《规则》和本意见情况进行督导、指导和检查。

　　3.规定考试机构未依法接受委托或者违规从事特种设备作业人员考试培训工作的，由省局责令其改正，并暂停其考试资格三个月，经确认整改完成后方可继续从事相关考试工作。考试机构拒绝整改或者整改不达要求的，由省局将其移除出全省特种设备作业人员考试机构备选库，并予以公告。

　　四、起草过程

　　广东省市场监督管理局在前期调研的基础上于2020年1月开始《意见》的起草工作，于2020年3月形成征求意见稿，第一次向全省系统及相关单位征求意见，根据意见反馈情况，结合国家及省关于“放管服”、“数字政府”改革及政务服务“跨城通办”、“一网通办”的有关要求，对《意见》再次进行修改，并于2020年10月再次向全省系统及相关单位征求意见，并根据反馈意见进行了完善，形成了《意见》送审稿。

　　五、需要说明的几个问题及主要亮点

　　（一）关于目前的考核方式及考试机构。省政府于2018年公布了《广东省人民政府关于取消和调整一批省级行政职权事项的决定》（粤府〔2018〕57号），其中取消了省局对于特种设备作业人员考试机构的确定，改为审批部门委托有关技术服务机构开展。同年，省局发布了《广东省质监局关于下放特种设备作业人员考核行政许可事项的通告》(粤质监通告〔2018〕4号)将特种设备作业人员考核发证权下放至市级特种设备安全监督管理部门实施。

　　根据《中华人民共和国特种设备安全法》第十四条和《中华人民共和国特种设备安全监察条例》第三十八条的规定，特种设备作业人员应当按照国家有关规定经特种设备安全监督管理部门考核合格，取得国家统一格式的特种作业人员证书，方可从事相应的作业或者管理工作。自2013年以来，根据原国家质检总局《关于<特种设备作业人员监督管理办法>的实施意见》(质检特函〔2011〕62号)的要求，为规范考试机构，提高考试质量，提升特种设备作业人员水平，全国各省级特种设备安全监督管理部门按照理论考试机试化的要求，建立了全省统一的特种设备作业人员机考化平台，实现统一考试试题库，统一考试管理软件、统一在线考试软件。因此我省具备各考试机构组织的理论考试在该平台进行考试的条件。

　　因此从法律规定和目前特种设备作业人员考核的实践来看，通过省考核平台组织考核，更有利于工作的开展。

　　（二）明确了行政机关和考试机构的法律关系。《意见》对于考试机构的入库采取机构申请，地市局审核推荐，省局统筹的方式。各考试机构在申请入库时需作出自我声明，接受本实施意见及特种设备作业人员考核的有关要求，因此行政机关对于考试机构的监督管理更多的基于一种合同关系。

　　（三）明确考试机构的委托方式。《规则》规定省局负责制定考试机构的具体条件和委托要求。《意见》中对于考试机构的委托方式根据我省实际，将以往各地市特种设备安全监督管理部门自行委托考试的方式，更改为由申请人在考试机构库中选择考试机构，行政许可部门根据申请人的选择再具体委托考试的方式。

　　《意见》之所以采用了这样的规定，主要原因有以下几点：一是自2019年8月24日《广东省财政厅转发<财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知>》（粤财采购〔2019〕2号）发布后，已经不允许在政府购买服务招投标过程中采购“资格标”；二是同时按照国家法律规定及政府购买服务的有关要求，政府购买服务应当符合公正竞争的要求；三是从落实“放管服”，优化营商环境、方便申请人的角度及当前“一网通办”“跨城通办”的角度考虑，既然全省已经建立了统一的特种设备作业人员机考化平台，实现了统一考试试题库，统一考试管理软件、统一在线考试软件，下一步还将细化统一实操考试标准，各考试机构理论上都具有平等的接受考试委托的权利，五是特种设备作业人员考核发证作为行政许可事项，应当是一个作业人员申请为一项许可，应当“一申请、一许可”，由申请人从具备考试能力的考试机构中自行选择考试机构也避免各地市特种设备设备监督管理部门在行政许可及政府购买服务过程中触碰红线，并增加了其便利性，确保行政许可程序更加合理、合法。

　　（四）明确考培分离的要求。《意见》提出“考试机构不得从事特种设备作业人员考试相关的培训工作”。避免考试机构既从事考试工作，又从事培训工作，从而给考试工作的公正性带来影响。

　　（五）增加了作业人员证书异地复审换证的规定。从落实“放管服”，优化营商环境、方便申请人的角度及当前“一网通办”“跨城通办”的要求出发，既然全省已经统一了特种设备作业人员机考化平台，所有考核人员信息均可查询。因此允许原发证机关、特种设备作业人员工作所在地或者户籍（户口或者居住证）所在地特种设备安全监察部门均可办理特种设备作业人员资格的复审工作，更有利于解决特种设备作业人员异地复审换证的难题。

　　特种设备作业人员考核发证流程图

　　图1  政府服务采购流程图